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论欧盟反倾销法中的公共利益原则
来源:李敏
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作者:sietlo
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发布时间: 2006-08-16 09:41:21
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欧盟的产业分布不均，不同的产业在各成员国所具有的地位和创造的价值也不相同，如何处理和平衡好欧盟成员国的“共同利益”是其关键。由于成员国利益的冲突，包括在反倾销问题上的传统对立，以及在具体涉案产品问题上的产业利益矛盾，需要有“共同利益”作为最好的调节和定夺手段。因此，强制性的公共利益审查才会成为欧盟反倾销法的一个鲜明的特征。“欧盟‘公共利益’最本质的内容就是‘共同体利益’，即欧盟各成员国如何妥协性地共存和发展。”
欧盟的产业分布不均，不同的产业在各成员国所具有的地位和创造的价值也不相同，如何处理和平衡好欧盟成员国的“共同利益”是其关键。由于成员国利益的冲突，包括在反倾销问题上的传统对立，以及在具体涉案产品问题上的产业利益矛盾，需要有“共同利益”作为最好的调节和定夺手段。因此，强制性的公共利益审查才会成为欧盟反倾销法的一个鲜明的特征。“欧盟‘公共利益’最本质的内容就是‘共同体利益’，即欧盟各成员国如何妥协性地共存和发展。”
可是我们也不能因为欧盟反倾销法公共利益条款的这一独特性就否认其与其他民族国家反倾销法的公共利益条款所具有的共性。即欧共体作为一个相对独立的经济实体就具有整体性，反倾销调查要关注包括欧共体产业、用户和消费者在内的所有利益群体的利益，以共同体整体的利益为衡量标准。从这点看，共同体利益等同于公共利益。欧共体就如同一个民族国家一样考查反倾销措施对其整体公共利益的影响，而且在考查的具体标准上，也与民族国家类似。
一、从典型个案的分析看欧盟反倾销法公共利益条款的适用
在欧盟对中国和俄罗斯铝箔进口反倾销案中，为了确定共同体利益是否要求干预，委员会对采取以及不采取反倾销措施可能对有关的经济活动参与者产生的影响进行了调查。
1．共同体产业
委员会首先分析了共同体产业的性质和结构。调查表明，共同体产业从结构上看是具有生存能力的，为了维持其生产力和高效率已对其生产活动进行了调整。关于反倾销措施对共同体产业的可能影响。委员会认为,如果不采取措施，共同体产业将继续面临倾销进口带来的价格压力，迫使其压低价格，进而导致收益率的下滑。这种情况要是持续下去，共同体生产商将不得不关闭某些家用铝箔生产线甚至整个工厂。另一方面，如果采取反倾销措施，共同体产业将增加其销售量，从而提高生产能力的利用率并扩大市场份额。而且，产品价格也会出现适度的增长，尽管这种增长极有可能不是由反倾销税的水平所引起的，因为共同体生产商、源自于涉案国家的进口以及从其他第三国的进口之间仍然存在着竞争。因此，可以预计利用率的提高以及适度的价格增长所产生的单位成本的下降会使共同体产业重新获得较高的收益率和市场份额。
2．共同体产业的原材料供应商
原材料供应商提出，如果共同体生产商停止生产家用铝箔，他们就不可能找到可替代的用户。其中一家提交了有效信息的供应商还指出，共同体产业的关闭可能会危及他们的循环生产线，因为该循环生产线依赖于家用铝箔生产过程中产生的碎片。鉴于供应商在全部为共同体家用铝箔生产所需的铝箔供应中所占的份额较大，共同体家用铝箔生产商销售额的下降甚至倒闭对这些供应商的经济活动产生的不利影响并非可以忽略不计。共同体家用铝箔生产商状况的改善在增加铝箔原料的销售方面将使供应商受益，有助于其就业的增长。
3．共同体内独立的进口商/贸易商
三家独立进口商中有两家对调查问卷作了回复。其中只有一家提供了有关评估反倾销措施的可能影响的信息。但是，这家公司并没有从涉案国家进口家用铝箔，而是从另一国家进口。而且，家用铝箔的进口只占这些进口商全部贸易额的3%，是可以忽略不计的一小部分。因此，委员会认为征收反倾销税不会影响共同体进口商/贸易商的状况。
4．共同体内的家用铝箔用户
对于反倾销措施可能给用户造成的影响，委员会分析到，如果采取反倾销措施，由于家用铝箔的费用构成了用户全部生产成本的80%，所建议的反倾销税有可能会造成用户成本的适度上升。但是在这方面应注意，即使有关的出口生产商价格增长的幅度达到了全额征税的水平，这些进口产品的价格仍然会保持在低于这些国家的出口商在1998年所定的价格水平，当时他们的进口产品价格处于最高的水平。如果不采取反倾销措施，共同体内的家用铝箔生产商的最终消失会限制产品供应，从而对用户产生负面影响。用户认为：由于他们的客户多为大的零售商，他们有较强的购买力因而有一定的定价能力，所以他们不能将成本上升转嫁于客户。而且反倾销税将导致共同体市场上家用铝箔的供应短缺和最终产品的价格上涨，从而迫使消费者转向其他国内包装产品，例如塑料贴箔或者纸箔。但是委员会以销售价格已反映了成本的正常波动，共同体产业的生产能力以及相关产品的特性等理由一一反驳了上述主张。
5．竞争和贸易扭曲效果
有些利害关系方提出反倾销税会导致出口的相关产品从共同体市场上消失，这样会严重地削弱竞争，进一步加强从家用铝箔生产商那里购买原材料与之形成产销一体化的共同体用户所已经占据的支配地位。但是，委员会认为，有关的出口生产商极有可能继续向共同体出口家用铝箔，尽管是以不具损害性的价格，因为他们已经在共同体市场上获得了强势的市场地位，而且共同体产业并不具有为供应整个共同体市场所需的生产能力。另一方面，如果不采取反倾销措施，不能排除共同体将大量地降低甚至停止共同体内的家用铝箔生产的活动，从而加强家用铝箔出口生产商的强势地位，严重地削弱共同体市场上的竞争。考虑到共同体产业不能供应整个共同体市场，而且从涉案国家的进口仍将继续，采取反倾销措施后，市场上仍然会保持高度的竞争。因此，采取反倾销措施不会限制用户产业的选择或者削弱竞争。
委员会综合考虑了上述因素后，得出的结论是：本案中不存在任何强有力的理由以基于共同体利益而不采取反倾销措施。
从上述委员会对本案公共利益审查的分析，我们可以看出欧盟反倾销调查机构在公共利益条款适用上具有以下特点：
首先，在倾销有害论这一理论原则的前提下，欧盟当局在共同利益问题上采取的是一种“有罪推定”的法律适用方法。倾销给共同体产业带来了实质性的损害，破坏了共同体市场上的竞争。因此，为了保护共同体产业在市场上的生存和发展能力，就必须采取行动遏制倾销这种不公平的贸易行为，使共同体产业重新夺回失去的市场份额，同时使被倾销扭曲的市场条件恢复原来的“自然”竞争状态。“这就是欧盟当局在反倾销问题上的普遍适用的逻辑：采取反倾销措施符合共同体的利益，除非有相反的证明。”[3]也就是说，在每个案件中，调查机构在得出倾销、损害以及因果关系的肯定结论之后，进行公共利益审查之初就已设定了这样一个前提，即认为共同体产业已初步成立了案件（prima facie），或者说共同体产业已证明了实施反倾销措施与共同体利益相符。除非其他利害关系人举出相反的证据，否则就不能证明实施反倾销措施与共同体的利益不相符。这一点显然违背了公共利益审查的目的。委员会犯了偷换概念的错误，共同体产业的利益不能等同于共同体利益，有利于共同体产业的反倾销措施不一定就有利于共同体的整体利益。即使共同体产业通过满足实施反倾销措施的前三项条件初步成立了案件，也只是初步证明了反倾销措施对共同体产业有利，并不能证明反倾销措施符合共同体的整体利益。公共利益审查是为了防止采取反倾销会发生以其他利益群体的巨大损害为代价来片面保护共同体产业的结果而对共同体内各种不同利益的权衡，但在公共利益审查上委员会却偏离了裁判者应持的中立立场，迫使其他利害关系方来反驳它毫无根据作出的对另一方有利的初步推论。因此委员会在这点上犯了逻辑和立场的错误。
其次，正是由于上述原则性的错误导致了委员会的其他一系列令人匪夷所思的解释和推理。原本在公共利益审查上各方的举证责任是同等的，在委员会错误逻辑的影响下，却导致了举证责任的分配不公，即使共同体产业举不出于已有利的证据，委员会也会作出对其有利的解释，相反，其他与共同体产业立场相对的利害关系方却不得不拿出证据反驳其推论，否则委员会将作出对其不利的解释。例如，对于反倾销措施可能引起的相关进口产品退出共同体市场从而导致供应短缺这一问题，几乎每个案件中都会提到，而且几乎每次委员会都是以共同体产业仍有备用的生产能力以及共同体市场存在着其他第三国的进口可供选择，或者基于相关产品的特性，涉案国的进口产品仍会进入共同体市场等理由得出了否定性的结论。
维护共同体市场上的有效竞争向来是委员会在公共利益审查中要特别关注的因素。但本案中委员会在分析反倾销措施对竞争的影响时，出现了相互矛盾的解释。前述提到供应短缺的抗辩中，委员会认为共同体产业有备用的生产能力，能够满足共同体的市场需求。但在解释与共同体产业形成产销一体化联盟的共同体用户产业的市场支配地位时，委员会却以共同体产业不具有为供应整个共同体市场所需的生产能力为由否认了那些用户产业加强市场支配地位从而扭曲竞争的可能。而且委员会一味强调出口生产商的强势地位对共同体市场竞争的威胁，此对，委员会却没有说明其实事依据。
此外，值得注意的是，如果共同体产业之外的利害关系方没有对委员会的调查问卷作出任何反应，那么通常委员会不会在反倾销公共利益审查中考虑反倾销措施对其可能产生的效果，直接得出不会对其产生不利影响的结论。
总而言之，在欧盟反倾销的公共利益审查中，天平的一边是共同体的生产商以及上游供应商，天平的另一边则是下游产业、进口商和贸易商以及消费者。由于欧盟调查机构的所持立场和所用逻辑的错误，使天平在一开始便向共同体生产商那一方倾斜。站在另一边的下游产业、进口商和消费者等利益群体要想将天平恢复平衡甚至倒向他们那一边，他们就必须付出更多的努力，举出更强有力的证据，而在一般的反倾销案件中，这是很难做到的。
二、欧盟反倾销法中公共利益原则的局限性
追根溯源，欧盟反倾销法的公共利益条款的问题主要是从以下不足所引起的：
1．立法上的缺陷
法律概念的模糊和实体规则的欠缺是公共利益条款引发争议的一个最根本的原因。什么是共同体利益？它具体包括哪些利益？当各种利益冲突时哪种利益又占据至高无上的地位？与倾销和损害相比，这些都是有待明确的法律概念。尽管反倾销法明确规定在反倾销调查程序中必须考虑拟采取的措施对共同体产业、进口商、上游供应商、下游用户以及消费者的影响，但这并不是穷尽的列举，“共同体利益”就像一个未封口的袋子，能容纳多少利益？又有多少利益被抛至一隅？均是未知数。尽管公共利益条款对各利害关系人的程序权利规定得较为详细具体，由于缺乏能引导欧盟当局法律实践的实体规则使反倾销“冤假错案”的发生成为可能，从而引发了欧盟机构和成员国之间以及各成员国之间的紧张局势。
2．欧盟机构的自由裁量权
正因为上述立法上的缺陷，“欧盟公共利益条款不像是规定综合性的分析以及衡量不同的因素和价值，更像是赋予行政机关自由裁量权。这与有关对欧盟产业遭受到的损害进行分析的详细法律规定完全不相称。”而在使用这一自由裁量权时，欧盟机构在倾销有害论的基础上偏重于共同体产业的利益。如果反倾销措施符合共同体公共利益的假定推理模式不发生改变，那么共同体当局的自由裁量权将对受反倾销措施不利影响的利益群体构成永远的威胁。因此，有学者提出有关进行强制性成本—效益分析的法律规定应为有关当事人提供更多的平衡和公正。成本—效益分析能够为判定和区分可接受的成本水平和不可接受的成本水平提供有效的框架。从更广泛的意义上讲，欧盟公共利益的审查应发展成为更有效、更详细的标准去考查欧盟方方面面的利益。
3．公共利益条款的政治化
反倾销争端是各种经济利益与政治利益相互冲突斗争的错综复杂的舞台，而公共利益问题往往能集中反映这一点。虽然委员会具体负责反倾销调查事务，但征收临时反倾销税以及采取最终措施则掌握在欧盟部长理事长手中，也就是说掌握在各成员国手中。根据基础反倾销条例的规定，理事会在对最终反倾销税进行表决时实行简单多数表决制，委员会的建议被通过的机率是很高的，一些成员国根据在它们境内的一些利益相关的产业来决定投票支持或反对采取反倾销措施。它们认为，这些经济活动参与者的商业利益并非在每一个调查中的共同体利益评估中都被给予适当的重视，通过否决那些没有充分考虑这些利益的委员会建议来表示对这些利益的支持是合法的。在委员会对倾销、损害和因果关系都作出了肯定性结论后，理事会仅有的可以反对委员会建议通过的筹码就是公共利益这一政治化的概念了。根据2004年对该条例的修订，除非理事会以简单多数否决委员会的建议，否则将通过该建议。也就是说，任何弃权将被计为赞成票。这使得理事会阻止委员会征税建议的力量受到了进一步的削弱。从委员会的角度来看，它的权力的增强有助于反倾销法适用的统一性和连续性，使政治力量的干预能力减弱；但从另一个角度讲，各国的部长和代表在理事会以及咨询委员会中必将坚持以自己国家的利益为先审慎地行使自己的代表权和表决权，这两个舞台上的政治表演以及代表各产业的集团的院外游说活动必将愈演愈烈。
立法缺陷、自由裁量权和法律概念的政治化这三者是环环相扣的逻辑关系，正因为法律的空缺导致了执法者的自由裁量权，而当自由裁量权的运用不能代表自己的利益时，各利益群体便只有诉诸于法律之外的救济，最为典型的就是形成压力集团对能代表其利益的政府机构进行政治游说。如果要阻止这种恶性循环的发展，有两点是至关重要的。首先，解决立法上的根本问题。对此，欧洲的一些学者已提出过若干建议，但目前欧盟当局并没有采取建设性的措施。其次，欧盟调查机关作为裁判者应保持中立的地位，而不是成为共同体产业的代言人，以反倾销措施符合共同体利益作为其分析推理的前提。从欧盟调查机关的公共利益审查实践以及发展变化来看，欧盟调查机关在公共利益审查时仍然没有改变其立场的倾向。或许正如某些学者所认识到的，法律在欧洲一体化进程中所发挥的作用存在着局限性。“国家在国际政治经济生活中的逻辑，是获取并控制经济增长及资本积累的进程，政府竭力控制、疏导和利用经济活动为国家和国内主要势力集团的政治利益服务。欧洲经济联盟法制化提供的实证经验使我们认识到，在以市场自由为主导的全球化背景下，国际经济关系法制化并非一个线性的发展趋势，而是存在着大量的曲折和反复，即使在欧共体这样一个同质性很强的国际组织内，法律规则还远未取代政治谈判而成为全面调整国家间经济关系的主要手段。”或许正因为如此，欧盟各成员国仍没有对公共利益条款作任何实质性的改革，它们不想失去这一为本国博得更多的利益或维护既得利益的原则性武器。
三、欧盟反倾销法中公共利益原则的进步意义
到目前为止，欧盟调查机关虽然仅在极少数的案件中因为公共利益的问题而不实施反倾销措施，但是公共利益的考量和权衡在一定程度上影响着欧盟调查机构采取反倾销措施的范围和形式，或者仅仅部分产品适用反倾销措施或者采取价格承诺的形式实施反倾销措施等。不可否认，无论是在理论上还是在实践中，欧盟公共利益政策在反倾销调查程序中都起着 “安全阀”和“调节器”的作用。有的欧洲学者认为欧盟的共同体利益标准发挥了以下四种作用：
（1）成为一种调整案件救济措施细节的手段。例如，考虑到强大的最终用户的利益而作为接受价格承诺的理由以及在倾销幅度之下和低于消除损害所必需的水平征税；
（2）在有关损害的否定结论的基础上成为支持终止案件的理由；
（3）在因果关系存在疑问并且征税也无法减轻损害的情况下成为决定性的因素；
（4）即使倾销和由此造成的损害均成立时，也可作为终止案件的独立理由。在反倾销法中，倾销与损害的确定程序变得越来越司法化，导致了裁量性的减弱，而与此同时，共同体利益标准的地位似乎在上升，这一事实表明需要此类的安全阀。它的进步意义表现为：
1．协调竞争法与反倾销法之间的冲突，抑制反倾销措施的滥用
由于竞争法与反倾销法在目标、价值取向、对规制对象的认定标准等方面的不同以及反倾销法的保护主义倾向，大多数所采取的反倾销措施根据竞争法规定的条件决不可能被证实为是针对掠夺性定价的救济措施。有利于国内相同产品的生产者的反倾销措施给国内消费者、下游用户产业造成的福利损失从本质上讲是专断的结果。保护共同体产业的反倾销措施有可能会成为该产业实施滥用优势地位等反竞争行为的工具，而公共利益条款在一定程度上调和了反倾销法与竞争法的冲突。欧盟现行的基础反倾销条例要求共同体当局在反倾销调查当中不仅要考虑共同体产业的利益，而且要考虑反倾销措施对相关产品的上游供应商、下游用户、进口商以及消费者等各个不同利益群体的可能性影响。欧盟为避免反倾销措施过多地保护欧共体产业的保护主义效果，在各种利益之间做出权衡，这表明竞争法重在维护竞争的理念已逐步被欧盟当局适用到反倾销法之中。
2．促进反倾销法的价值取向的人性化
“法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现。”[12]欧盟认识到了在反倾销问题上，它既需要消除来自共同体外的不公平竞争行为，为欧盟工业的健康发展创造良好的环境，又有义务为其居民提供良好的社会福利。欧盟必须在保障欧盟工业发展和保护消费者的利益之间作出选择。欧盟从以反倾销法专断地保护共同体产业的利益到以“公共利益”政策平衡和统筹社会整体利益的转变体现了其立法的人性化取向。它使可能受国际经贸法律政策影响的普通消费者有资格为维护其根本利益而参与此类决策的制定和实施。欧盟在其和谐欧洲的构建过程中率先认识到了这一点，引领了反倾销法的“人性化”改革。
3．对WTO框架内反倾销法的国际协调的启示
WTO的《反倾销协定》在公共利益问题虽然没有明确的规定，欧盟反倾销法的制度创新推动了关贸总协定及WTO反倾销规则的完善。欧盟在共同体利益领域的立法，对WTO反倾销守则中的公共利益条款的制定和完善起到了推动作用。[15]在多哈新一轮世界贸易谈判中，欧盟的反倾销立场之一即是重视公共利益审查，这也许反映了欧盟拟继续在WTO推动完善公共利益条款的意愿。而且加拿大和印度等国也相继提出了在反倾销协定中加入强制性公共利益条款的建议[17]
在有关成员国所提交建议的基础上，秘书处列出了就《反倾销协定》中的公共利益问题进行谈判的核心问题清单，其中包括工业用户、供应商、进口商、消费者等群体的信息获取权，听证权，利害关系人所提交信息的核查程序以及其信息在当局作出反倾销的相关决定中被考虑的程度等等。[18]“反倾销谈判之友”（FANs）也积极地提出了他们的意见。[19]它们认为，在实施反倾销措施之前，当局应该决定拟采取的措施是否符合该成员国的整体经济利益。如果采取措施不符合该成员国的整体经济利益，那么反倾销措施就不应实施，或者应该减轻实施的强度。公共利益最低程度应考虑的因素包括：拟采取的反倾销措施对工业用户、消费者、进口商、批发商和零售商的成本影响，对下游用户的生产力、竞争力以及对用户的选择的影响等等。它们还强调了公共利益条款应有的程序要求，如相关利害关系人提交信息的权利以及透明度，即当局应公布其考量的结果，并解释其在作出决定时是如何评价相关因素的。
[1] 傅东辉、向东：《总体发展与局部保护的杠杆——欧盟“公共利益”条款对中国反倾销立法的借鉴》，载《国际贸易》2005年第1期。
[2] Council Regulation (EC) No 950/2001 of 14 May 2001 imposing a definitive anti-dumping duty on imports of certain aluminium foil originating in the People's Republic of China and Russia. O. J. L 134 , 17/05/2001 P. 0001 – 0017.
[3] See Edwin Vermulst and Paul Waer, E.C. Anti-dumping Law and Practice, Sweet & Maxwell Ltd., 1996. p. 370.
[4] See Marc Wellhausen, The Community Interest Test in Antidumping Proceedings of the European Union, American University International Law Review, 2001.
[5] Simon J. Evenett and Edwin Vermulst, The Politicisation of EC Anti-dumping Policy: Member States, Their Votes and the European Commission, www.blackwell-synergy.com/doi/pdf/10.1111/j.1467-9701.2005.00701.x visited on June 21, 2005..
[6] 参见甘瑛：《欧盟反倾销法中的公共利益问题研究》，载《政治与法律》，2003年第4期。
[7] O.J. L 077/12, Council Regulation (EC) No.461/2004 of 8 March 2004 amending Regulation (EC) No 384/96 on protection against dumped imports from countries not members of the European Community and Regulation (EC) No 2026/97 on protection against subsidised imports from countries not members of the European Community. Art.1, 3.
[8] See Robert M. MacLean. The Need to Reform the Community Interest Test in European Community Anti-Dumping Law and Policy. International Trade Law & Regulation, 1998, 4(4), 129-135.
[9] 王千华：《略论法律在欧洲经济联盟中的作用与局限——民族国家与市场自由冲突的一个经验分析》，载《法学评论》，2002年第2期。
[10] See Edwin Vermulst and Paul Waer, E.C. Anti-Dumping Law and Practice, Sweet & Maxwell, 1996. p. 373.
[11] See Ernst-Ulrich Petersmann, A Trade Law Approach for Linking Trade and Competition Rules in the Two. Chicago-Kent Law Review, vol. 72, p. 545.
[12] [美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学、法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年1月第1版，第398页。
[13] 参见Snyder、唐青阳主编：《欧盟反倾销制度与实务研究》，法律出版社，2005年3月第1版，第378页。
[14] 其第6条第12款涉及公共利益这一问题，要求主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系有关的信息。此外第9条第1款中的“轻税原则”也体现了对公共利益的考量。
[15] See Wofgang Muller, Nicholas Khan and Hans – Adolf Neumann (1998), p. 16. 转引自邓德雄著：《欧盟反倾销的法律与实践》，社会科学文献出版社，2004年10月第1版，第351页。
[16] See TN/RL/W/13, Document of WTO Negotiating Group on Rules: Submission from the European Communities Concerning the Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994 (Anti-dumping Agreement).
[17] See TN/RL/W/1 and TN/RL/W/47, Submission from Canada Concerning the Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994 (Anti-dumping Agreement).
[18] See G/ADP/AHG/W/107, Document of WTO, Committee on Anti-Dumping Practices Ad Hoc Group on Implementation, List of Questions Posed by Members on the Application of the Lesser Duty Rule and Consideration of Public Interest.
[19] FANs 是由巴西、智利、日本和韩国等反倾销措施的频繁受害国所组成的非紧密联盟，参见TN/RL/W/174/Rev.1, Document of WTO Negotiating Group on Rules: Public Interest, Paper from Chile; Costa Rica; Hong Kong, China; Japan; Korea, Rep. of; Norway; Singapore; Switzerland; the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu; and Thailand.
可是我们也不能因为欧盟反倾销法公共利益条款的这一独特性就否认其与其他民族国家反倾销法的公共利益条款所具有的共性。即欧共体作为一个相对独立的经济实体就具有整体性，反倾销调查要关注包括欧共体产业、用户和消费者在内的所有利益群体的利益，以共同体整体的利益为衡量标准。从这点看，共同体利益等同于公共利益。欧共体就如同一个民族国家一样考查反倾销措施对其整体公共利益的影响，而且在考查的具体标准上，也与民族国家类似。
一、从典型个案的分析看欧盟反倾销法公共利益条款的适用
在欧盟对中国和俄罗斯铝箔进口反倾销案中，为了确定共同体利益是否要求干预，委员会对采取以及不采取反倾销措施可能对有关的经济活动参与者产生的影响进行了调查。
1．共同体产业
委员会首先分析了共同体产业的性质和结构。调查表明，共同体产业从结构上看是具有生存能力的，为了维持其生产力和高效率已对其生产活动进行了调整。关于反倾销措施对共同体产业的可能影响。委员会认为,如果不采取措施，共同体产业将继续面临倾销进口带来的价格压力，迫使其压低价格，进而导致收益率的下滑。这种情况要是持续下去，共同体生产商将不得不关闭某些家用铝箔生产线甚至整个工厂。另一方面，如果采取反倾销措施，共同体产业将增加其销售量，从而提高生产能力的利用率并扩大市场份额。而且，产品价格也会出现适度的增长，尽管这种增长极有可能不是由反倾销税的水平所引起的，因为共同体生产商、源自于涉案国家的进口以及从其他第三国的进口之间仍然存在着竞争。因此，可以预计利用率的提高以及适度的价格增长所产生的单位成本的下降会使共同体产业重新获得较高的收益率和市场份额。
2．共同体产业的原材料供应商
原材料供应商提出，如果共同体生产商停止生产家用铝箔，他们就不可能找到可替代的用户。其中一家提交了有效信息的供应商还指出，共同体产业的关闭可能会危及他们的循环生产线，因为该循环生产线依赖于家用铝箔生产过程中产生的碎片。鉴于供应商在全部为共同体家用铝箔生产所需的铝箔供应中所占的份额较大，共同体家用铝箔生产商销售额的下降甚至倒闭对这些供应商的经济活动产生的不利影响并非可以忽略不计。共同体家用铝箔生产商状况的改善在增加铝箔原料的销售方面将使供应商受益，有助于其就业的增长。
3．共同体内独立的进口商/贸易商
三家独立进口商中有两家对调查问卷作了回复。其中只有一家提供了有关评估反倾销措施的可能影响的信息。但是，这家公司并没有从涉案国家进口家用铝箔，而是从另一国家进口。而且，家用铝箔的进口只占这些进口商全部贸易额的3%，是可以忽略不计的一小部分。因此，委员会认为征收反倾销税不会影响共同体进口商/贸易商的状况。
4．共同体内的家用铝箔用户
对于反倾销措施可能给用户造成的影响，委员会分析到，如果采取反倾销措施，由于家用铝箔的费用构成了用户全部生产成本的80%，所建议的反倾销税有可能会造成用户成本的适度上升。但是在这方面应注意，即使有关的出口生产商价格增长的幅度达到了全额征税的水平，这些进口产品的价格仍然会保持在低于这些国家的出口商在1998年所定的价格水平，当时他们的进口产品价格处于最高的水平。如果不采取反倾销措施，共同体内的家用铝箔生产商的最终消失会限制产品供应，从而对用户产生负面影响。用户认为：由于他们的客户多为大的零售商，他们有较强的购买力因而有一定的定价能力，所以他们不能将成本上升转嫁于客户。而且反倾销税将导致共同体市场上家用铝箔的供应短缺和最终产品的价格上涨，从而迫使消费者转向其他国内包装产品，例如塑料贴箔或者纸箔。但是委员会以销售价格已反映了成本的正常波动，共同体产业的生产能力以及相关产品的特性等理由一一反驳了上述主张。
5．竞争和贸易扭曲效果
有些利害关系方提出反倾销税会导致出口的相关产品从共同体市场上消失，这样会严重地削弱竞争，进一步加强从家用铝箔生产商那里购买原材料与之形成产销一体化的共同体用户所已经占据的支配地位。但是，委员会认为，有关的出口生产商极有可能继续向共同体出口家用铝箔，尽管是以不具损害性的价格，因为他们已经在共同体市场上获得了强势的市场地位，而且共同体产业并不具有为供应整个共同体市场所需的生产能力。另一方面，如果不采取反倾销措施，不能排除共同体将大量地降低甚至停止共同体内的家用铝箔生产的活动，从而加强家用铝箔出口生产商的强势地位，严重地削弱共同体市场上的竞争。考虑到共同体产业不能供应整个共同体市场，而且从涉案国家的进口仍将继续，采取反倾销措施后，市场上仍然会保持高度的竞争。因此，采取反倾销措施不会限制用户产业的选择或者削弱竞争。
委员会综合考虑了上述因素后，得出的结论是：本案中不存在任何强有力的理由以基于共同体利益而不采取反倾销措施。
从上述委员会对本案公共利益审查的分析，我们可以看出欧盟反倾销调查机构在公共利益条款适用上具有以下特点：
首先，在倾销有害论这一理论原则的前提下，欧盟当局在共同利益问题上采取的是一种“有罪推定”的法律适用方法。倾销给共同体产业带来了实质性的损害，破坏了共同体市场上的竞争。因此，为了保护共同体产业在市场上的生存和发展能力，就必须采取行动遏制倾销这种不公平的贸易行为，使共同体产业重新夺回失去的市场份额，同时使被倾销扭曲的市场条件恢复原来的“自然”竞争状态。“这就是欧盟当局在反倾销问题上的普遍适用的逻辑：采取反倾销措施符合共同体的利益，除非有相反的证明。”[3]也就是说，在每个案件中，调查机构在得出倾销、损害以及因果关系的肯定结论之后，进行公共利益审查之初就已设定了这样一个前提，即认为共同体产业已初步成立了案件（prima facie），或者说共同体产业已证明了实施反倾销措施与共同体利益相符。除非其他利害关系人举出相反的证据，否则就不能证明实施反倾销措施与共同体的利益不相符。这一点显然违背了公共利益审查的目的。委员会犯了偷换概念的错误，共同体产业的利益不能等同于共同体利益，有利于共同体产业的反倾销措施不一定就有利于共同体的整体利益。即使共同体产业通过满足实施反倾销措施的前三项条件初步成立了案件，也只是初步证明了反倾销措施对共同体产业有利，并不能证明反倾销措施符合共同体的整体利益。公共利益审查是为了防止采取反倾销会发生以其他利益群体的巨大损害为代价来片面保护共同体产业的结果而对共同体内各种不同利益的权衡，但在公共利益审查上委员会却偏离了裁判者应持的中立立场，迫使其他利害关系方来反驳它毫无根据作出的对另一方有利的初步推论。因此委员会在这点上犯了逻辑和立场的错误。
其次，正是由于上述原则性的错误导致了委员会的其他一系列令人匪夷所思的解释和推理。原本在公共利益审查上各方的举证责任是同等的，在委员会错误逻辑的影响下，却导致了举证责任的分配不公，即使共同体产业举不出于已有利的证据，委员会也会作出对其有利的解释，相反，其他与共同体产业立场相对的利害关系方却不得不拿出证据反驳其推论，否则委员会将作出对其不利的解释。例如，对于反倾销措施可能引起的相关进口产品退出共同体市场从而导致供应短缺这一问题，几乎每个案件中都会提到，而且几乎每次委员会都是以共同体产业仍有备用的生产能力以及共同体市场存在着其他第三国的进口可供选择，或者基于相关产品的特性，涉案国的进口产品仍会进入共同体市场等理由得出了否定性的结论。
维护共同体市场上的有效竞争向来是委员会在公共利益审查中要特别关注的因素。但本案中委员会在分析反倾销措施对竞争的影响时，出现了相互矛盾的解释。前述提到供应短缺的抗辩中，委员会认为共同体产业有备用的生产能力，能够满足共同体的市场需求。但在解释与共同体产业形成产销一体化联盟的共同体用户产业的市场支配地位时，委员会却以共同体产业不具有为供应整个共同体市场所需的生产能力为由否认了那些用户产业加强市场支配地位从而扭曲竞争的可能。而且委员会一味强调出口生产商的强势地位对共同体市场竞争的威胁，此对，委员会却没有说明其实事依据。
此外，值得注意的是，如果共同体产业之外的利害关系方没有对委员会的调查问卷作出任何反应，那么通常委员会不会在反倾销公共利益审查中考虑反倾销措施对其可能产生的效果，直接得出不会对其产生不利影响的结论。
总而言之，在欧盟反倾销的公共利益审查中，天平的一边是共同体的生产商以及上游供应商，天平的另一边则是下游产业、进口商和贸易商以及消费者。由于欧盟调查机构的所持立场和所用逻辑的错误，使天平在一开始便向共同体生产商那一方倾斜。站在另一边的下游产业、进口商和消费者等利益群体要想将天平恢复平衡甚至倒向他们那一边，他们就必须付出更多的努力，举出更强有力的证据，而在一般的反倾销案件中，这是很难做到的。
二、欧盟反倾销法中公共利益原则的局限性
追根溯源，欧盟反倾销法的公共利益条款的问题主要是从以下不足所引起的：
1．立法上的缺陷
法律概念的模糊和实体规则的欠缺是公共利益条款引发争议的一个最根本的原因。什么是共同体利益？它具体包括哪些利益？当各种利益冲突时哪种利益又占据至高无上的地位？与倾销和损害相比，这些都是有待明确的法律概念。尽管反倾销法明确规定在反倾销调查程序中必须考虑拟采取的措施对共同体产业、进口商、上游供应商、下游用户以及消费者的影响，但这并不是穷尽的列举，“共同体利益”就像一个未封口的袋子，能容纳多少利益？又有多少利益被抛至一隅？均是未知数。尽管公共利益条款对各利害关系人的程序权利规定得较为详细具体，由于缺乏能引导欧盟当局法律实践的实体规则使反倾销“冤假错案”的发生成为可能，从而引发了欧盟机构和成员国之间以及各成员国之间的紧张局势。
2．欧盟机构的自由裁量权
正因为上述立法上的缺陷，“欧盟公共利益条款不像是规定综合性的分析以及衡量不同的因素和价值，更像是赋予行政机关自由裁量权。这与有关对欧盟产业遭受到的损害进行分析的详细法律规定完全不相称。”而在使用这一自由裁量权时，欧盟机构在倾销有害论的基础上偏重于共同体产业的利益。如果反倾销措施符合共同体公共利益的假定推理模式不发生改变，那么共同体当局的自由裁量权将对受反倾销措施不利影响的利益群体构成永远的威胁。因此，有学者提出有关进行强制性成本—效益分析的法律规定应为有关当事人提供更多的平衡和公正。成本—效益分析能够为判定和区分可接受的成本水平和不可接受的成本水平提供有效的框架。从更广泛的意义上讲，欧盟公共利益的审查应发展成为更有效、更详细的标准去考查欧盟方方面面的利益。
3．公共利益条款的政治化
反倾销争端是各种经济利益与政治利益相互冲突斗争的错综复杂的舞台，而公共利益问题往往能集中反映这一点。虽然委员会具体负责反倾销调查事务，但征收临时反倾销税以及采取最终措施则掌握在欧盟部长理事长手中，也就是说掌握在各成员国手中。根据基础反倾销条例的规定，理事会在对最终反倾销税进行表决时实行简单多数表决制，委员会的建议被通过的机率是很高的，一些成员国根据在它们境内的一些利益相关的产业来决定投票支持或反对采取反倾销措施。它们认为，这些经济活动参与者的商业利益并非在每一个调查中的共同体利益评估中都被给予适当的重视，通过否决那些没有充分考虑这些利益的委员会建议来表示对这些利益的支持是合法的。在委员会对倾销、损害和因果关系都作出了肯定性结论后，理事会仅有的可以反对委员会建议通过的筹码就是公共利益这一政治化的概念了。根据2004年对该条例的修订，除非理事会以简单多数否决委员会的建议，否则将通过该建议。也就是说，任何弃权将被计为赞成票。这使得理事会阻止委员会征税建议的力量受到了进一步的削弱。从委员会的角度来看，它的权力的增强有助于反倾销法适用的统一性和连续性，使政治力量的干预能力减弱；但从另一个角度讲，各国的部长和代表在理事会以及咨询委员会中必将坚持以自己国家的利益为先审慎地行使自己的代表权和表决权，这两个舞台上的政治表演以及代表各产业的集团的院外游说活动必将愈演愈烈。
立法缺陷、自由裁量权和法律概念的政治化这三者是环环相扣的逻辑关系，正因为法律的空缺导致了执法者的自由裁量权，而当自由裁量权的运用不能代表自己的利益时，各利益群体便只有诉诸于法律之外的救济，最为典型的就是形成压力集团对能代表其利益的政府机构进行政治游说。如果要阻止这种恶性循环的发展，有两点是至关重要的。首先，解决立法上的根本问题。对此，欧洲的一些学者已提出过若干建议，但目前欧盟当局并没有采取建设性的措施。其次，欧盟调查机关作为裁判者应保持中立的地位，而不是成为共同体产业的代言人，以反倾销措施符合共同体利益作为其分析推理的前提。从欧盟调查机关的公共利益审查实践以及发展变化来看，欧盟调查机关在公共利益审查时仍然没有改变其立场的倾向。或许正如某些学者所认识到的，法律在欧洲一体化进程中所发挥的作用存在着局限性。“国家在国际政治经济生活中的逻辑，是获取并控制经济增长及资本积累的进程，政府竭力控制、疏导和利用经济活动为国家和国内主要势力集团的政治利益服务。欧洲经济联盟法制化提供的实证经验使我们认识到，在以市场自由为主导的全球化背景下，国际经济关系法制化并非一个线性的发展趋势，而是存在着大量的曲折和反复，即使在欧共体这样一个同质性很强的国际组织内，法律规则还远未取代政治谈判而成为全面调整国家间经济关系的主要手段。”或许正因为如此，欧盟各成员国仍没有对公共利益条款作任何实质性的改革，它们不想失去这一为本国博得更多的利益或维护既得利益的原则性武器。
三、欧盟反倾销法中公共利益原则的进步意义
到目前为止，欧盟调查机关虽然仅在极少数的案件中因为公共利益的问题而不实施反倾销措施，但是公共利益的考量和权衡在一定程度上影响着欧盟调查机构采取反倾销措施的范围和形式，或者仅仅部分产品适用反倾销措施或者采取价格承诺的形式实施反倾销措施等。不可否认，无论是在理论上还是在实践中，欧盟公共利益政策在反倾销调查程序中都起着 “安全阀”和“调节器”的作用。有的欧洲学者认为欧盟的共同体利益标准发挥了以下四种作用：
（1）成为一种调整案件救济措施细节的手段。例如，考虑到强大的最终用户的利益而作为接受价格承诺的理由以及在倾销幅度之下和低于消除损害所必需的水平征税；
（2）在有关损害的否定结论的基础上成为支持终止案件的理由；
（3）在因果关系存在疑问并且征税也无法减轻损害的情况下成为决定性的因素；
（4）即使倾销和由此造成的损害均成立时，也可作为终止案件的独立理由。在反倾销法中，倾销与损害的确定程序变得越来越司法化，导致了裁量性的减弱，而与此同时，共同体利益标准的地位似乎在上升，这一事实表明需要此类的安全阀。它的进步意义表现为：
1．协调竞争法与反倾销法之间的冲突，抑制反倾销措施的滥用
由于竞争法与反倾销法在目标、价值取向、对规制对象的认定标准等方面的不同以及反倾销法的保护主义倾向，大多数所采取的反倾销措施根据竞争法规定的条件决不可能被证实为是针对掠夺性定价的救济措施。有利于国内相同产品的生产者的反倾销措施给国内消费者、下游用户产业造成的福利损失从本质上讲是专断的结果。保护共同体产业的反倾销措施有可能会成为该产业实施滥用优势地位等反竞争行为的工具，而公共利益条款在一定程度上调和了反倾销法与竞争法的冲突。欧盟现行的基础反倾销条例要求共同体当局在反倾销调查当中不仅要考虑共同体产业的利益，而且要考虑反倾销措施对相关产品的上游供应商、下游用户、进口商以及消费者等各个不同利益群体的可能性影响。欧盟为避免反倾销措施过多地保护欧共体产业的保护主义效果，在各种利益之间做出权衡，这表明竞争法重在维护竞争的理念已逐步被欧盟当局适用到反倾销法之中。
2．促进反倾销法的价值取向的人性化
“法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现。”[12]欧盟认识到了在反倾销问题上，它既需要消除来自共同体外的不公平竞争行为，为欧盟工业的健康发展创造良好的环境，又有义务为其居民提供良好的社会福利。欧盟必须在保障欧盟工业发展和保护消费者的利益之间作出选择。欧盟从以反倾销法专断地保护共同体产业的利益到以“公共利益”政策平衡和统筹社会整体利益的转变体现了其立法的人性化取向。它使可能受国际经贸法律政策影响的普通消费者有资格为维护其根本利益而参与此类决策的制定和实施。欧盟在其和谐欧洲的构建过程中率先认识到了这一点，引领了反倾销法的“人性化”改革。
3．对WTO框架内反倾销法的国际协调的启示
WTO的《反倾销协定》在公共利益问题虽然没有明确的规定，欧盟反倾销法的制度创新推动了关贸总协定及WTO反倾销规则的完善。欧盟在共同体利益领域的立法，对WTO反倾销守则中的公共利益条款的制定和完善起到了推动作用。[15]在多哈新一轮世界贸易谈判中，欧盟的反倾销立场之一即是重视公共利益审查，这也许反映了欧盟拟继续在WTO推动完善公共利益条款的意愿。而且加拿大和印度等国也相继提出了在反倾销协定中加入强制性公共利益条款的建议[17]
在有关成员国所提交建议的基础上，秘书处列出了就《反倾销协定》中的公共利益问题进行谈判的核心问题清单，其中包括工业用户、供应商、进口商、消费者等群体的信息获取权，听证权，利害关系人所提交信息的核查程序以及其信息在当局作出反倾销的相关决定中被考虑的程度等等。[18]“反倾销谈判之友”（FANs）也积极地提出了他们的意见。[19]它们认为，在实施反倾销措施之前，当局应该决定拟采取的措施是否符合该成员国的整体经济利益。如果采取措施不符合该成员国的整体经济利益，那么反倾销措施就不应实施，或者应该减轻实施的强度。公共利益最低程度应考虑的因素包括：拟采取的反倾销措施对工业用户、消费者、进口商、批发商和零售商的成本影响，对下游用户的生产力、竞争力以及对用户的选择的影响等等。它们还强调了公共利益条款应有的程序要求，如相关利害关系人提交信息的权利以及透明度，即当局应公布其考量的结果，并解释其在作出决定时是如何评价相关因素的。
[1] 傅东辉、向东：《总体发展与局部保护的杠杆——欧盟“公共利益”条款对中国反倾销立法的借鉴》，载《国际贸易》2005年第1期。
[2] Council Regulation (EC) No 950/2001 of 14 May 2001 imposing a definitive anti-dumping duty on imports of certain aluminium foil originating in the People's Republic of China and Russia. O. J. L 134 , 17/05/2001 P. 0001 – 0017.
[3] See Edwin Vermulst and Paul Waer, E.C. Anti-dumping Law and Practice, Sweet & Maxwell Ltd., 1996. p. 370.
[4] See Marc Wellhausen, The Community Interest Test in Antidumping Proceedings of the European Union, American University International Law Review, 2001.
[5] Simon J. Evenett and Edwin Vermulst, The Politicisation of EC Anti-dumping Policy: Member States, Their Votes and the European Commission, www.blackwell-synergy.com/doi/pdf/10.1111/j.1467-9701.2005.00701.x visited on June 21, 2005..
[6] 参见甘瑛：《欧盟反倾销法中的公共利益问题研究》，载《政治与法律》，2003年第4期。
[7] O.J. L 077/12, Council Regulation (EC) No.461/2004 of 8 March 2004 amending Regulation (EC) No 384/96 on protection against dumped imports from countries not members of the European Community and Regulation (EC) No 2026/97 on protection against subsidised imports from countries not members of the European Community. Art.1, 3.
[8] See Robert M. MacLean. The Need to Reform the Community Interest Test in European Community Anti-Dumping Law and Policy. International Trade Law & Regulation, 1998, 4(4), 129-135.
[9] 王千华：《略论法律在欧洲经济联盟中的作用与局限——民族国家与市场自由冲突的一个经验分析》，载《法学评论》，2002年第2期。
[10] See Edwin Vermulst and Paul Waer, E.C. Anti-Dumping Law and Practice, Sweet & Maxwell, 1996. p. 373.
[11] See Ernst-Ulrich Petersmann, A Trade Law Approach for Linking Trade and Competition Rules in the Two. Chicago-Kent Law Review, vol. 72, p. 545.
[12] [美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学、法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年1月第1版，第398页。
[13] 参见Snyder、唐青阳主编：《欧盟反倾销制度与实务研究》，法律出版社，2005年3月第1版，第378页。
[14] 其第6条第12款涉及公共利益这一问题，要求主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系有关的信息。此外第9条第1款中的“轻税原则”也体现了对公共利益的考量。
[15] See Wofgang Muller, Nicholas Khan and Hans – Adolf Neumann (1998), p. 16. 转引自邓德雄著：《欧盟反倾销的法律与实践》，社会科学文献出版社，2004年10月第1版，第351页。
[16] See TN/RL/W/13, Document of WTO Negotiating Group on Rules: Submission from the European Communities Concerning the Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994 (Anti-dumping Agreement).
[17] See TN/RL/W/1 and TN/RL/W/47, Submission from Canada Concerning the Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994 (Anti-dumping Agreement).
[18] See G/ADP/AHG/W/107, Document of WTO, Committee on Anti-Dumping Practices Ad Hoc Group on Implementation, List of Questions Posed by Members on the Application of the Lesser Duty Rule and Consideration of Public Interest.
[19] FANs 是由巴西、智利、日本和韩国等反倾销措施的频繁受害国所组成的非紧密联盟，参见TN/RL/W/174/Rev.1, Document of WTO Negotiating Group on Rules: Public Interest, Paper from Chile; Costa Rica; Hong Kong, China; Japan; Korea, Rep. of; Norway; Singapore; Switzerland; the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu; and Thailand.
